국내외 불소계 온실가스(F-gas) 냉매에 대한 규제가 점차 빨라지고 있다. 우리나라는 2019년 발효된 키갈리 개정의정서 (Kigali Amendment)에서 몬트리올 의정서상 규제물질에 HFCs를 추가해 포함됨에 따라 관련 규제 조치 신설 및 소비와 생산 기준수량을 정해 단계적 감축 일정을 도입하고 있다.

국제연합(UN) 조직 내 환경활동을 활성화하기 위해 설립된 ‘환경 전담 국제 정부간 기구’로서 환경문제에 관한 국제 협력을 도모하는 것을 목적으로 설립된 유앤환경계획(UNEP)에 우리나라의 경우 아직도 베트남과 같은 개발도상국 제1그룹 지위에 속한다.

개발도상국 특례조항에 따라 2024년까지 기준수량 동결을 시작으로 2040년까지 50%, 최종적으로 2045년 기준수량의 85% 감축을 목표로 하고 있다. 수정된 몬트리올 의정서에 따라 HCFCs의 경우 2009년~2010년 평균 소비량 기준 2013년 동결 및 감축을 시작하고 선진국은2020년, 개발도상국은 2030년부터 사용이 금지된다.

미국은 지난 2020년 12월 HFC감축을 위한 ‘미국혁신제조법’(AIM법)을 제정했다. 이 법은 △HFC 생산·소비량 감축(할당제 도입) △대기방출 최소화 위한 HFC 및 대체물질 관리 △탈HFC 차세대 기술로의 전환 촉진 등을 EPA에 권한을 부여하는 것이다.

중국은 2022년 1월부터 HFC 생산·소비를 줄이기 위해 특정 HFC 5종(HFC-32, HFC-134a, HFC-125, HFC-143a, HFC-245fa)에 대한 생산 신·증설을 금지했다.

우리나라는 국제적인 CFC, HCFC, HFC 감축 목표에 발맞춰 몬트리올 의정서에 따라 개발도상국의 지위로써 2010년 CFC 사용을 전면 금지했으며 2040년까지 순차적으로 HCFC의 생산 및 소비를 금지할 예정이다. 2024년까지 HFC평균소비량 및 HCFC 기준수량 동결을 시작으로 2040년 까지 50%, 최정적으로 2045년 기준수량의 85% 감축을 목표로 한다.

최근 국회에서는 HFC의 감축 이행을 위한 ‘오존층 보호를 위한 특정물질의 제조규제 등에 관한 법률’ 일부개정법률안 (2022년 10월)이 의결됐다. 개정사항의 주요내용은 특정물질 정의에 HFC를 추가해 기존 오존층파괴물질을 제1종, HFC를 제2종으로 구분했다. 그리고 특정물질 제조 시 부산물로 배출되는 지구온난화지수 (GWP)가 1만4,800인 R23에 대한 ‘최대한 파괴의무’ 근거를 마련하고 HFO 등 대체전환을 원활히 추진할 수 있도록 지원을 한층 강화할 계획이다.

이와 같이 전 지구적인 강제적 감축활동은 해당 냉매류가 대기환경에 지대한 영향을 끼친다는 데 근거한다. 관리를 강화하더라도 미량이라도 누출될 이전 세대의냉매가 대기환경에 끼치는 영향이 매우 심

각하기 때문에 전 세계가 한 목소리로 감축활동을 주장하며 앞당기고 있다.

냉매 통합관리 법안 마련 시급

우리나라는 대기환경보존법, 폐기물관리법, 오존층 보호를 위한 특정물질의 제조규제에 관한 법률, 전기·전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률, 고압가스안전관리법 등에 냉매관리가 분산돼 규정돼있어 불소계 온실가스 감축을 위한 기준과 규제 및 신속한 대응체계가 미흡한 수준이며 관련 법 체계 정비 및 제도 개선이 요구되는 상황이다.

업계의 한 관계자는 “냉매의 제조, 유통, 사용, 회수, 폐기 등 각각의 과정이 대기환경보전법, 전기전자 제품 및 자동차의 자원순환법, 폐기물관리법, 고압가스안전관리법 등 서로 독자적인 법 및 제도로 관리되고 있어 해당 업무 담당자들의 업무혼선이 잦아 냉매에 관한 통합된 하나의법안이 필요하다”고 지적했다.

불소계 온실가스는 지구온난화에 주원인으로 확인됐지만 폐냉매를 통한 국가 온실가스 감축활동 목표 및 정부의 정책대안이 온실가스 감축 의지를 의심하게 할 정도로 더디다.

선진국 그룹의 미국은 CFCs, HCFCs, 혼합냉매의 무단 누출 금지규정 CAA 제 608조와 같은 입법을 통해 체계적 관리와 규제를 강화하고 있으며 일본과 EU는 F-GAS법을 제정해 통합관리하고 있다.

반면 우리나라는 고압냉매 중 20RT 이상 대용량 냉공조설비 중심의 규제가 이뤄지고 있어 저압냉매는 규제 대상에 포함되지 않는다. 미국 및 EU와 같이 저압냉매에대한 규제도 강화해 불소계 온실가스의 사각지대를 없애야 한다는 지적이 제기되고 있지만 사실상 정부는 복지부동이다.

특히 우리나라의 경우 냉매회수 및 처리기준은 있으나 사용자 즉 배출원의 적합한 누출보고 및 책임 관련 기준이 마련돼 있지 않아 입법을 통한 체계적인 관리와 규제강화, 자발적 누출방지 참여 유도가 절실한 상황이다. 이를 위해서는 냉매관리를 위한 통합 법 체계 제정이 시급하다.

폐냉매회수량 1%도 안돼

CFC, HCFC, HFC계열 냉매는 CO₂보다 온난화지수(GWP)가 약 1,300~9,800배 높은 기후변화 유발물질이다. 국내 폐냉매에 의한 온실가스 대기 방출이 2017년부터 2019년까지 연평균 6,300만톤으로 우

리나라 2030년 온실가스 감축 목표의 약 12%에 해당한다.

그러나 2017~2019년 냉매의 연평균 생산량(제조+수입) 3만5,270톤 대비 회수실적은 270톤인 0.76%로 사실상 냉매가 회수되지 못한 채 전량 대기로 배출되고 있다고 해도 과언이 아니다. 탄소중립을 위한 사회적 비용지출과 편익을 고려하면 불소계 온실가스(F-gas)인 폐냉매의 회수 및 정제를 통한 재생산업 활성화는 온실가스 감축에 따른 사회적 비용이 여타 제품 및 공정개선에서의 온실가스 감축비용보다 추정컨대 10배 이상 사회적 편익을 기대할 수 있다.

불소계 온실가스를 사용하는 배출자인 산업체는 냉동공조설비 및 에어컨, 냉장고, 폐가전 및 폐자동차 폐기 시 발생하는 온실가스 감축 처리실적이 아주 미미하다. 뿐만 아니라 환경부는 폐가전을 처리하는전기·전자제품 재활용사업공제조합인 이순환거버넌스를 통해 생산자제조물책임재활용제도(EPR)을 시행하고 있지만 에어컨, 냉장고, TV, 정수기 등 제품군으로 분류하고 있다.

폐냉매처리업계의 한 관계자는 “EPR 대상에 포함되지 않은 폐냉매처리에 대해 10여년째 시행령 개정을 요청하고 있으나 아직도 온실가스 폐냉매처리는 EPR 적용대상이 아니다”라며 “불소계 온실가스 폐냉매는 현행법령으로 폐기물관리법, 자원순환법 및 대기환경보전법으로 규정하고 있으나 불소계 온실가스냉매를 작동유체로 사용하는 제품의 20RT 용량군으로 분류하고 있어 실제 배출자 및 사용자의 규제나 책임이 명확하지 않으며 냉매회수업자에게만 회수 신고의 법적 책임과 규제를 두고 있는 것이 가장 큰 온실가스 감축 저해요인이 되고 있다”고 지적했다.

이는 20RT 미만 냉동기 수량 및 작동유체 냉매 보유량이 훨씬 많기 때문이다. 온실가스 감축목표의 사회적 비용이 가장 효율적인 대안으로서 불소계 온실가스 폐냉매회수는 발생원 즉 배출자, 회수업자, 처리자가 모두 온실가스 감축목표 아래 선순환구조로서 협력적 대안을 찾아야 지구온난화의 재앙을 피할 수 있다.

고압가스안전관리법에 근거한 고압냉매에 대한 규제위주로 개정됐으며 저압냉매, 특히 CFC계열 R11 및 HCFC계열 R123냉매에 대한 별도 관리규정이 배제돼 있다. 저압냉매는 몬트리올의정서 규제대상으로 생산·수입은 제한되고 있으나 이미 사용 중인 물질에 대해 제대로 작동하는 관리제도가 없어 무분별한 누출·배출이 일어나고 있다. 이에 따라 국내 잔존량을 파악할 수 없는 구조다.

2020년 10월 국감자료(안호영 국회의원실)에 따르면 2011년부터 2020년까지 10년간 불소계 온실가스물질의 잔존량(실보유량)은 국내생산 및 수입량에서 수출량을 제외한 31만톤(이산화탄소 환산 7억 1,600만톤)으로 추정되지만 이중 연간 폐가스 회수량은 1% 미만이다. 이는 현재 관련 법규로 규제하고 있는 영역도 관리가 되지 않는다는 것을 의미하며 인식 변화에만 기댈 것이 아니라 인센티브와 함께 규제이행율을 높이기 위해 단속 및 처벌을 강화할 필요가 있다.

업계의 관계자는 “대기 중 누출되고 있는 불소계 온실가스 CFC, HCFC, HFC, PFC, SF6 등의 관리·감독이 이뤄질 수 있는 제도 개선이 필요하다”라며 “결과적으로 1세대 냉매인 CFC계열 냉매부터 우선적으로 규제돼야 함에도 불구하고 2·3세대 냉매가 우선 규제되는 관리우선순위의 모순이 발생함에 따라 법 개정의 취지조차 무색하게 된 상황으로 산업현장에 저압냉매 규제관련 대기환경보전법 보완에 대한 정부의 명확한 입장 및 일정 제시가 시급하다”고 강조했다.

냉매, NDC 포함·환경부담금 시급

성상이 기체상태 가스인 냉매는 가장 쉬운 그린워싱(Green washing: 환경세탁)이 가능한 버리기 쉬운 물질이다. 즉 온실가스 냉매를 회수하는데 비용이 아주 많이 든다. 지금도 기업체 또는 폐가전 리사이클링업체와 폐차장에서 온실가스 냉매는 버려지고 있다.

회수업자가 NON-CO₂온실가스를 회수해 놓고도 배출자에게 처리비용을 받지 못하는 온실가스 폐냉매처리 구조 개선이 시급하다. 선진국에선 온실가스 최초 생산자 또는 제조자 단계에서 환경부담금을 선 부과하고 사용자는 NON-CO₂ 온실가스를 정확하게 인수인계시스템 EPR에 적용하고 있다. 우리나라는 환경부담금 없이 온실가스를 수입 생산, 장비에 충전해 제품으로 제조하게 해놓고 온실가스를 대기에 배출하지 말라는 규정만 있다.

결국 냉매 수입, 유통 판매 후 폐기처리단계 공정에서 비용이 수반되지 않는 구조 및 책임지지 않는 정책 구조의 후진성과 무관심이 현재 폐냉매 관련 정책에서 가장 큰 문제다. 불소계 온실가스 폐냉매는 국가 온실가스 감축목표(NDC)에 폐기물로서 감축대상 물질조차도 아니다. 하지만 온실가스 감축을 많이 할 수 있는 물질이 분명한 만큼 NDC에 명백히 포함시켜야 한다.

냉매회수기, 자가인증제도 개선 필요 

폐냉매회수기 문제도 심각하다. 현재 폐냉매회수기에 대한 자가인증제가 도입돼 있다. 자가인증제는 F-gas 폐냉매를 통한 온실가스 감축활동의 하나로 폐냉매의 회수와 보관의 기록유지를 위한 사용장비

를 제도권에서 인정하는 제도다.

냉매회수기 성능의 핵심은 안전과 관련 회수하고자 하는 냉매의 압력에 맞게 관련규정에 따라 적절하게 설계됐는지, 회수와 관련 회수속도(액체냉매, 기체냉매)와 냉매회수율을 최소한 95% 이상 달성하기 위해 최종 회수진공압이 고압냉매와 저압냉매에 맞게 각각 0.0MPa 및 음압 0.07MPa에 도달하는지 등이 중요하다.

이들 성능은 현재 냉매회수기 제조업체 또는 수입업체가 인증하는 시스템으로 돼 있다. 수입제품 대부분은 냉매회수기 표준규격인 ISO 11650 또는 AHRI 740 성능시험기준에 따라 성능이 공시되고 있으나 국내 생산제품의 경우 특별한 표준시험 방법이 정해져 있지 않아 제조업체에서 성능을 시험해 공시하고 있다.

냉매회수기의 안전성과 공시된 성능지표의 정확성을 평가하기 위해서는 주기적으로 냉매회수기 표본을 뽑아 냉매회수 성능평가를 국제시험기준에 따라 공공시험 기관을 통해 검증할 필요가 있다.

국내에 보급된 냉매사용기기는 3RT 이하에서 3,000RT 이상까지 용량별 제품군이 다양하다. 이에 비해 현재 RIMS에 등록된 자가인증 회수기기의 회수능력은 천편일률적으로 획일화된 상황이다.

현재 RIMS에 등록된 자기인증 회수기기 목록은 약 90여개이며 회수가능한 냉매종류와 회수속도(푸시풀, 액체, 기체)를 표기해 뒀다.

그러나 회수속도는 회수구, 주입구에 장착되는 호스 및 볼밸브의 사이즈에 따라 회수속도가 크게 변하기 때문에 어떤 사이즈의 규격을 기준으로 회수되는 속도인지정확한 표기가 필요하다.

또한 누출에 대한 적정 수준의 가이드 라인도 없는 만큼 가이드라인을 마련해 적용한 회수율 제고가 필요하다. 냉매사용기기의 설치 장소(지하 또는 옥상) 및 액화가스 상태로 배출되는 냉매물질의 특성을 고려해 회수업자의 장비기준을 마련해야 한다.

폐냉매 회수체계 구축을 위해 우리나라의 연간 폐냉매회수량은 1% 미만이다. 이를 비춰 볼 때 관련법(폐기물관리법, 자원순환법, 대기환경보전법, 오존층보호법)에서 규제하지 않는 부분이 존재하며 이미 규제하고 있는 부분 또한 실제 현장에서는 지켜지지 않고 있는 것이 공공연한 사실이다. 그 결과 지난 10년간 약 709만ton CO₂-eq이 대기 중에 누출됐으며 이는 2018년 우리나라의 온실가스 총 배출량(727.6만tonCO₂-eq.)과 맞먹는 심각한 수준이다.

이와 같이 냉매관리의 심각한 실정이 공공연함에도 불구 국가온실가스 감축목표 내에 냉매는 애초에 포함돼 있지 않다.

각종 정책의 온실가스 감축수단 세부사항 중 냉매는 여전히 후순위로 밀려있어 찾아보기 어려우며 인센티브가 없는 것은 물론 규제도 이행되지 않고 있다. 심지어 탄소 배출권 할당대상업체에서 사용 중인 냉매 조차 탄소배출원으로 산정하지 않아 더욱관리의 사각지대에 놓여있다.

이를 개선하기 위해선 먼저 폐냉매 발생원별 관리대상 범위를 확대해야 한다. 건축물에 설치된 고정식 냉매사용기기(공기조화기, 냉장·냉동기기)의 경우 3RT 이상 20RT 미만 냉매사용기기를 관리대상 냉매사용기기에 포함해야 한다. 이동식 냉매사용기기(자동차, 선박, 기차 등에 설치된 에어컨)도 관리대상에 포함해 폐냉매 발생원별 관리제도를 정비해야 하며 냉매 사용기기의 유지보수 및 폐기 시에는 냉매

회수교육을 받은 냉매회수업자를 통해 냉매를 회수하도록 체계를 구축해야 한다.

특히 고정식 냉매사용기기 설치 정보 통계구축을 위한 가장 효율적인 방법은 냉매 판매(구매)제도 개선 및 사용기록을 관리하는 것으로 냉매 취급자가 보고한 냉매사용정보를 토대로 설치정보를 확인하는 제도 마련이 필요하다. 냉매공급자(제조업자, 수입업자, 회수업자, 재생업자), 유통자(소매상, 도매상), 최종사용자(냉매사용기기 설치업자, 냉매충전업자, 냉매충전 서비스 직접 시행자, 자동차 정비 업자, 냉매사용기기 제조업자)등록제도를 시행해야 한다.

특히 최종사용자의 경우 냉매구매자격을 일정 자격 보유자 또는 교육이수자로 제한할 필요가 있다. 구매자격 미보유자는 냉매를 구매할 수 없도록 할 필요가 있으며 최종사용자는 냉매사용정보(냉매사용기기 설치장소, 기기종류, 냉동능력, 사용냉매 종류, 충전량 등)를 기록하는 제도시행이 필요하다.

또한 냉매회수업자에게 냉매처리업체(재생 또는 처분)에 대한 재정지원 체계 마련도 필요하다. UNEP 보고서에 따르면 고정식 에어컨(분리형 에어컨, 히트펌프 등)에서 냉매회수비용은 kg당 10~35달러, 파

괴비용은 kg당 5~7달러로 규정하고 있어 폐냉매의 적절한 회수와 처리가 이뤄지고 있다.

일부에서는 재처리(reclaimed)된 냉매의 사용촉진정책도 필요하다는 의견도 있다. 폐냉매 재활용업체에서 회수한 냉매를 재처리공정을 거쳐 신품과 비슷한 품질 수준으로 시장에 출시하고 이를 객관적으로 증빙해야 한다는 전제 조건하에 특히 HFC냉매를 사용하는 냉매사용기기 제조업체로 하여금 기준년도(예를 들어 2020년~2022년 연간평균 사용량) 냉매사용량을 설정하고 매년 일정비율(10%, 20%, 30%)인증된 재처리 냉매를 사용하도록 정책을 시행해야 한다는 것. 캘리포니아의 경우 에어컨 및 VRF제조업체가 새로 생산되는 HFC냉매를 계속 사용하는 대신 인증된 재처리냉매를 일정비율 사용토록 요구하는 R4 프로그램(Refrigerant, Recovery, Reclaim, and Reuse) 프로그램을 시행 중 인 것으로 알려지고 있다.

특히 온실가스 배출의 사각지대인 냉매를 체계적으로 관리하기 위해서는 F-GAS와 같은 법의 신설이 필요하다. 우리나라의 경우 환경부를 주축으로 냉매관리 관련 종합관리법 제정을 추진 중이지만 후속 조치가 미비한 상황이다. 서울시, 인천시 등 은 지자체 차원에서 선제적으로 종합적인 냉매관리로드맵을 수립하며 지속가능한 냉매관리를 위한 중장기 비전을 구축하고목표를 달성하고자 노력하고 있다. 하지만 지속적인 노력을 위해서는 중앙정부 차원의 법·제도적 기반 마련을 통해 지자체의냉매누출관리의 근거가 필요한 실정이다.

현재 폐냉매관리는 고압가스 안전관리법에서 관리하는 대상으로 적용됨에 따라 1일 냉동능력 20톤 미만 및 저압냉매의 경우 냉매관리 대상에서 제외됐다.

즉 대기환경보전법이 개정됨에도 불구하고 고압가스안전관리법에 따라 건축물 냉난방용, 식품 냉동･냉장용, 산업용에서 사용되는 냉동능력 20RT 미만에 대해 규제가 전무한 상황이다. 또한 저압 냉동기기도 용량에 상관없이 냉매관리 규제가 부재해 체계적으로 관리가 이뤄지지 않고 있다. 즉 R11 등 CFC 계열 냉매와 R123 등 HCFC 계열의 냉매가 사용되는 터보냉동기 등이 관리대상에서 제외됐으며 우선적 관리가 이뤄져야 하는 일부 냉매종류가 배제돼 이를 악용하는 사례가 증가하고 있어 관리 사각지대로 지목받고 있다.

이에 반해 유럽, 미국 등은 충전량(kg)을 기준으로 대상을 설정하고 저압냉매를 체계적으로 관리하고 있다. 이에 따라 1일 냉동능력 20톤 미만 저압냉매 사용기기까지 관리범위를 포함할 수 있도록 법적근거를 마련하는 등 냉매관리를 단계적으로 강화해야 한다는 목소리가 높다.

누출냉매관리도 심각하다. 냉매회수 및 처리 시 냉매관리기록부에 냉매 누출여부 및 누출량을 기록해 체계적인 냉매관리가 되도록 했으나 누출율에 대한 규제수단이 마련돼 있지 않다. 누출이 가동 시 설비노후화로 인한 것인지, 사용자 및 관리자의 고의 및 과실로 인한 누출인지 누출에 대한 원인 파악이 쉽지 않은 상황이다.

이에 따라 냉매사용기기에 적합한 누출기준 마련이 필요하며 단계적으로 강화해야 한다. 또한 냉매의 대기누출을 최소화하고 안정적으로 회수하기 위해서는 우선적으로 냉매사용기기 소유자들의 관심확대가 필요하며 관련된 규제 강화 및 자발적 참여를 유도하기 위한 지원제도가 필요하다.